VALÈNCIA. El Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana (CJC) ha avalado que la Generalitat pueda corregir los efectos económicos extraordinarios derivados de la pandemia de la Covid-19 en las concesiones sanitarias. Así lo recoge el Dictamen 883/2025, aprobado por unanimidad el pasado 23 de diciembre, que responde a una consulta elevada por la Conselleria de Sanidad a raíz de observaciones formuladas por la viceintervención general para la Administración Sanitaria en varias liquidaciones económicas de los hospitales concesionados de Dénia, Manises, Torrevieja y Elx-Crevillent. 

El problema radica en que el sistema de actualización de la prima per cápita de las concesiones sanitarias se basa en el gasto sanitario real liquidado del ejercicio anterior y funciona de forma acumulativa. Durante la pandemia, entre 2020 y 2022, el gasto sanitario se incrementó de manera excepcional por una situación de emergencia no prevista en los contratos. Al incorporarse ese gasto extraordinario al cálculo de la cápita, la prima resultante se elevó de forma significativa y pasó a servir de base para ejercicios posteriores, consolidando incrementos coyunturales que ya no responden al coste ordinario del sistema. En este sentido, consideran que el "efecto arrastre" puede provocar una sobrefinanciación estructural de las concesiones y, en algunos casos, un posible enriquecimiento injusto a favor de las concesionarias, además de generar desequilibrios respecto a los departamentos de gestión directa, que no incorporan esos picos de gasto de forma permanente.

En este contexto, la Sindicatura de Comptes ya había advertido en su informe de fiscalización de 2024 de las dificultades para evaluar la razonabilidad de las liquidaciones de las concesiones sanitarias. El ente fiscalizador apunta que, en las liquidaciones correspondientes a los ejercicios 2020 y siguientes, la pandemia de la covid-19 pudo dar lugar a una posible sobreestimación de la prima por cápita y a un eventual enriquecimiento injusto a favor de las concesionarias. En particular, destaca que entre 2020 y 2022 la cápita se incrementó de forma significativa como consecuencia del aumento excepcional del gasto sanitario consolidado previsto en los pliegos contractuales para la actualización de la prima, lo que en algunos casos supuso que saldos inicialmente favorables a la Administración pasaran a ser favorables a las concesionarias, como ocurrió en los departamentos de Dénia y Elx-Crevillent.

El criterio de 2012 sigue vigente

El Consell Jurídic parte de una premisa clara: el criterio interpretativo fijado en su Dictamen 38/2012 sigue plenamente vigente y vincula a la Administración. Aquel pronunciamiento estableció que la actualización anual de la prima per cápita -la cantidad que la Generalitat paga a los concesionarios por cada habitante adscrito- debe basarse en el gasto sanitario real liquidado y no en el presupuesto inicial aprobado para cada ejercicio.

Ese criterio, recuerda el órgano consultivo, se fundamenta en la finalidad misma de la cláusula 19 de los pliegos contractuales: garantizar una financiación suficiente de la asistencia sanitaria y evitar que los ciudadanos atendidos en régimen de concesión dispongan de menos recursos que los del sistema de gestión directa. En aquel contexto, el riesgo que se pretendía abordar era el de una infrafinanciación estructural derivada de presupuestos iniciales sistemáticamente inferiores al gasto real. Por ello, el Consell optó por vincular la prima al gasto efectivamente ejecutado y consolidado tras la liquidación presupuestaria.

Sin embargo, tras la covid, esta dinámica puede provocar que un gasto extraordinario y no recurrente se convierta en estructural, generando una sobrefinanciación persistente de las concesiones. El Consell Jurídic asume este diagnóstico y reconoce que la aplicación mecánica del sistema puede producir una “distorsión finalista”: un instrumento diseñado para evitar discriminaciones por defecto puede acabar generando una discriminación inversa.

Pese a ello, el órgano consultivo es tajante en un punto: no es jurídicamente posible excepcionar el criterio interpretativo fijado en 2012 ni alterar unilateralmente la aplicación de la cláusula 19. Los pliegos contractuales constituyen la ley del contrato y la Administración queda vinculada por su propia interpretación mientras no se modifiquen formalmente. La mera concurrencia de circunstancias excepcionales, señala el dictamen, no habilita por sí sola para dejar de aplicar la fórmula pactada ni para redefinir qué se entiende por gasto computable. Introducir distinciones entre gasto ordinario y extraordinario por la vía interpretativa supondría alterar el contenido obligacional del contrato.

El reequilibrio económico como vía de salida

La solución, según el Consell Jurídic, debe buscarse en otra figura: el principio de reequilibrio económico-financiero de las concesiones. Este mecanismo, previsto en la normativa de contratación pública y avalado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, permite restablecer la ecuación económica del contrato cuando concurren alteraciones extraordinarias, imprevisibles y ajenas al riesgo normal asumido por las partes.

En este sentido, el dictamen subraya que el reequilibrio no opera únicamente en favor del concesionario, sino también en protección del interés público. Su finalidad es preservar la "honesta equivalencia" entre las obligaciones asumidas y la retribución prevista, evitando tanto la infrafinanciación como la sobrefinanciación estructural. La pandemia, señala el Consell, encaja en ese supuesto excepcional. Su impacto económico no formaba parte del riesgo ordinario del contrato y ha alterado sustancialmente la base sobre la que opera la cláusula de actualización de la prima.

Ajustes motivados, proporcionales y transparentes

Eso sí, el órgano consultivo delimita con precisión cómo deberían articularse estos ajustes. No caben correcciones automáticas ni discrecionales. La Administración deberá tramitar procedimientos formales y motivados, preferentemente en el seno de las comisiones mixtas de seguimiento de las concesiones.

Entre los requisitos que enumera el dictamen figuran la identificación técnica y contable de las partidas extraordinarias no recurrentes, la cuantificación de su impacto plurianual y la evaluación de la distorsión estructural generada. Todo ello deberá ir acompañado de informes económico-técnicos verificables y del correspondiente trámite de audiencia a los concesionarios. El ajuste, añade el CJC, deberá ser estrictamente proporcional y limitado a lo necesario para “normalizar” la base de cálculo, sin vaciar de contenido la cláusula 19 ni alterar el reparto esencial de riesgos del contrato.