Javier Moliner, César Sánchez i Jorge Rodríguez, amb Ximo Puig, al Palau de la Generalitat.Recentment el Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana ha emés la sentència sobre el decret de coordinació de les funcions de les diputacions en matèria d'esports que va aprovar el Consell el passat mes de març de l’any 2016 (Decret 25/2016, de 4 de març). I, vistos els arguments utilitzats per a anul·lar este decret, cal dir que la sentència jurídicament és, com a mínim, molt qüestionable, dit des del respecte que mereix una institució en la qual vaig estar durant anys com a magistrat suplent -en la mateixa Sala contenciosa administrativa-.
En aquest sentit, s’esperava un major raonament jurídic en un assumpte en el qual està en joc la relació entre la Generalitat i altres administracions territorials dotades d’autonomia com són les diputacions provincials, i que per tant afecta la mateixa essència i abast de l’autogovern valencià.
Així, resulta sorprenent que en la sentència de l'alt tribunal valencià no hi haja cap referència a la sentència del Tribunal Constitucional 27/1987, que va validar la constitucionalitat en la seua pràctica totalitat de la Llei 2/1983. Aquesta norma, una de les primeres que va aprovar la Generalitat desde la recuperació de l’autonomia, declarava d’interés general per a la Comunitat Valenciana determinades funcions pròpies de les diputacions, i en virtut d’ella, s’han aprovat el decret decoordinació que el TSJ ha anul·lat.
En aquesta sentència el Tribunal Constitucional va declarar plenament constitucional i ajustat a Dret, entre altres, l’article 4 de la Llei 2/1983, que ara qüestiona el TSJ i que permet al Consell exercir la coordinació de les funcions declarades d’interés per a la Comunitat Valenciana a través de directrius fixades via Decret.
De manera resumida, en el recurs d’inconstitucionalitat s’impugnava aquest article amb bàsicament dos arguments: un, que la llei aprovada per Les Corts no establia fórmules generals de coordinació d’acord amb la reserva de llei que estableix l’Estatut d’Autonomia sinó que ho deriva al Consell perquè ho determine via Decret; i l’altre, que permetia controls d’oportunitat sobre les diputacions, la qual cosa violaria el principi d’autonomia provincial.
Davant d’açò, el Tribunal Constitucional va emparar la constitucionalitat d’estos articles. Així, si bé l’article 47.3 de l’Estatut d’Autonomia estableix una reserva de Llei per a la fixació de les fórmules generals de coordinació, el Tribunal argumenta que -reproduïsc literalment el raonament- "no cap entendre que aquesta reserva s'estenga al contingut concret de l'actuació coordinadora en relació amb cadascuna de les funcions coordinades, sense perjudici que, respecte dels diferents sectors de l'acció pública, les corresponents Lleis autonòmiques puguen, si escau, precisar les facultats de coordinació que corresponen al Govern valencià, establint modulacions o fórmules singulars i límits específics de la coordinació, en els termes de l'article 59 de la referida Llei estatal 7/1985", per la qual cosa conclou que "els articles 4 i 5, i, amb caràcter més general, el sencer títol III de la Llei 2/1983, donen compliment a aquella reserva legal".
L’anterior cita seria un argument suficient per a donar per tancat este article d'opinió i evidenciar per què no compartisc l’argument del TSJ pel qual al decret de coordinació i l’article 4 de la Llei 4/1983, en virtut del qual s’aproven, vulneren la reserva legal, ja que el mateix Tribunal Constitucional ho contradiu amb meridiana claredat. Però continuem. El TSJ afirma que cal veure si "el Decret vulnera els principis de jerarquia normativa i reserva legal", i concretar si esta funció de coordinació de les Diputacions s’ha de portar a terme per via legal o per via reglamentària. Dit d'altra manera, per al tribunal la previsió de la llei 2/1983 a la via reglamentària no és correcta, i no ho és per què, sempre segons la sentència del TSJ, la Llei 2/1983 ha estat derogada per la reforma de l'Estatut d’Autonomia del 2006 i per la Llei 8/2010, de Règim Local de la Comunitat Valenciana, per la qual cosa s’anul·la sense més els decrets de coordinació abans esmentats. Es tracta d’un argument amb el qual no podem estar d'acord.
L'Estatut d’Autonomia, després de la reforma de l’any 2006, diu en el seu article 66.3 que -reproduïm literalment el contingut de l’article- "la Comunitat Valenciana coordinarà les funcions pròpies de les Diputacions Provincials que siguen d'interès general comunitari. A estos efectes, i en el marc de la Legislació de l'Estat, per llei de les Corts Valencianes, aprovada per majoria absoluta, s'establiran les fórmules generals de coordinació i la relació de les funcions que deguen ser coordinades, fixant-se, si escau, les singularitats que, segons la naturalesa de la funció, siguen indispensables per a la seua més adequada coordinació. A l'efecte de coordinar estes funcions, els pressupostos de les Diputacions, que aquestes elaboren i aproven, s'uniran als de la Generalitat Valenciana".
Es tracta, exactament, del mateix contingut que incloïa l’article 47.3 de l’Estatut d’Autonomia tal com va ser aprovat l’any 1982 abans de la reforma de l’any 2006, sense cap canvi, article sobre el qual el Tribunal Constitucional ja es va pronunciar en la sentència referida més amunt per a concloure que la Llei 2/1983 era constitucional i plenament compatible amb el seu contingut.
Per tant, si la Llei 2/1983, declarada constitucional en el seu article 4, es va dictar sobre la base l'Estatut de 1982, no es pot dir -com fa el TSJ- que s'oposa a l'Estatut reformat de 2006 quan la redacció d’ambdós textos és idèntica en este punt. De la mateixa manera, si la Llei 2/1983 preveu la fixació de directrius de coordinació de determinades funcions de les diputacions via Decret i esta fórmula té el vist i plau del Tribunal Constitucional, és incoherent que, tal com sostén el TSJ, l’aprovació dels decrets que aquesta llei preveu -concretament en les matèries de turisme i d’esports- entre en conflicte amb l’actual redactat de l'Estatut d’autonomia que, no s'oblide, és una Llei Orgànica.
Des d'ací, no s'arriba a veure com la reforma de l’Estatut pot haver derogat una llei que mai ha sigut derogada expressament i que era perfectament compatible amb l'Estatut d’Autonomia, quan l’article d’este amb el qual era compatible la referida llei continua, després de la reforma global del 2006, amb exactament el mateix contingut, sense cap alteració. El Tribunal Constitucional ja va entendre en el seu moment que la Llei 2/1983 era constitucional i s’ajustava a Dret i, si atenem al raonament de l’intèrpret suprem de la Constitució, no cabia una altra interpretació possible que no fóra que els decrets del Consell de coordinació de les funcions de les diputacions en les matèries de turisme i esports ni atempten contra la reserva de llei ni contra el principi de jerarquia normativa.
Finalment, ja hem dit que l’argument sostingut pel TSJ en la seu sentència és que la Llei 2/1983 ha estat derogada per la reforma de l’Estatut de l’any 2006 i per la llei valenciana de règim local, aprovada l’any 2010. Hem argumentat ja per què la derogació tàcita per la reforma del’Estatut és qüestionable. I, certament, l’argument no canvia massa pel que fa a la Llei de règim local del 2010, norma que tampoc deroga expressament la Llei 2/1983. Així, la Llei 8/2010 de Règim Local de la Comunitat Valenciana es refereix a les Diputacions en el seu preàmbul per a dir que segueix en la seua regulació l'article 66 de l'Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana, segons la redacció que es deriva de la reforma del 2006. I, en efecte, la continuïtat amb el contingut de l’Estatut de l’Autonomia -que com hem repetit en este punt és idèntic abans i després del 2006- és òbvia, doncs l'article 52.1 de la llei de règim local diu que-reproduïm de nou literalment el contingut de l’article- "la Generalitat coordinarà les funcions pròpies de les diputacions provincials que siguen d'interès general per a la Comunitat Valenciana. Per llei dels Corts, aprovada per majoria absoluta, que establiran les fòrmules generals de coordinació i la relació de les funcions que han de ser coordinades, fixant-se, si és el cas, les singularitats que, segons la naturalesa de la funció, siguen indispensables per a la seua més adequada coordinació".
Per tant, l'Estatut d’Autonomia, després de la reforma global del 2006, inclou el mateix contingut pel que fa a la coordinació de funcions de les diputacions que l'Estatut de 1982, i la llei de règim local del 2010 no assumeix cap novetat en relació amb això i reprodueix sense més el contingut de l’Estatut. D’acord amb açò, cal concloure que la cobertura legal usada pel Consell l’any 2016 per a l’aprovació dels decrets de coordinació es fa davall un sistema de fonts que no ha variat (ni en 2006, ni en 2010) i que va ser emparat i declarat com ajustat a Dret pel Tribunal Constitucional l’any 1987. Arribats a este punt, i tenint en compte que en cap moment es deroga de manera expressa la Llei 2/1983, s’evidencia com un argument molt feble pera anul·lar els decrets de coordinació la invocació de la clàusula genèrica de derogació que inclou tota llei -que acull també la Llei 8/2010- amb la fórmula de "queden derogades qualssevol altres disposicions d'igual o inferior rang a la present llei, en el que contradiguen o s'oposen a l'establit en la mateixa".
Ja per a finalitzar cal dir que, com hem vist, es tracta d’un assumpte en el qual hi ha jurisprudència constitucional al respecte i, sobretot, una complexitat legal de caràcter constitucional en una matèria que afecta de manera important l’abast de l’autogovern valencià i l'organització territorial del poder. Tenint en compte açò, com a mínim era d’esperar una major -i millor- argumentació que el raonament en què es basa la sentència del TSJ per a anul·lar el decret que fixa les directrius de coordinació de funcions que gestionen les diputacions en les matèries d'esport, com és la clàusula general de derogació de tota norma. Tot i que, al meu parer, aquesta possible argumentació tampoc podria alterar el que hem explicat: que hi ha bases legals i constitucionals molt sòlides per a entendre que la Llei 2/1983 i, per tant, els decrets referits (i el 26/2016 de coordinació de funcions en turisme) són normes que s’ajusten a Dret.
Arribats a este punt, només podem dir que el Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana ha perdut una bona oportunitat per a crear doctrina en un aspecte directament lligat a l'essència mateixa de la nostra autonomia, de l’autogovern valencià. Haurem d’esperar (alguns anys) al Tribunal Suprem.
Josep Ochoa Monzó es director general de Responsabilitat Social i Foment de l'Autogovern de la Generalitat valenciana
