ALICANTE. Pese a las últimas sentencias, que lo han anulado parcialmente, el Colegio de Geógrafos de la Comunitat Valenciana ha salido en defensa del denominado Pativel, el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral, que protege determinadas zonas del litoral sobre el que no existen aprobados programas de actuación urbanística. Considera que el Pativel es" un instrumento extremadamente relevante e imprescindible y espera que sea devuelto con garantías a la sociedad, una vez se pronuncie el Tribunal Supremo (TS)". La institución colegial sostiene que los fallos del TSJ tienen errores de apreciación técnica, que espera que el Supremo subsane cuando analice los recursos presentados.
La reacción del colegio se produce después de las últimas dos sentencias dictadas por el TSJ, que estimando los recursos de la promotora TM y del PP, anulan el Pativel. La sentencia, dictada el pasado mes de febrero, vino a decir que no existe en el expediente administrativo, como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo, “un estudio económico-financiero que refleje los costes de implementación del Pativel y la repercusión económica que comporta para las propiedades afectadas y para los municipios que deberán desarrollarlo, ni que prevea tampoco las posibles responsabilidades patrimoniales que para la Administración autonómica puede conllevar la desclasificación de suelo que lleva a cabo”.
Igualmente, como segundo motivo de nulidad, los magistrados señalan que el proyecto incumple la Ley para la Igualdad entre Mujeres y Hombres al no incluir un informe de evaluación del impacto por razón de género, como resulta exigible en todos los proyectos normativos, incluidos los instrumentos de ordenación urbanística.
Por último, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJCV entiende que es otro motivo de nulidad el hecho de que el plan no se haya sometido a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica y omita las distintas alternativas posibles.
Tras analizar la sentencia, el colegio, "con el debido y natural respeto a esta sentencia judicial, destaca "el hecho de que el fallo no ha sido unánime, contando con el voto particular de uno de los tres magistrados, que no encuentra hechos que motiven la anulación del plan por defectos de procedimiento, como solicita la parte demandante". Pese a que la sentencia no cuestiona los plazos de exposición al público del Pativel, el colegio aboga por robustecer e implementar mejor estos procesos de cara a futuras iniciativas, "y propone mejorar los trámites de información pública, en un contexto de transparencia, gobernanza y participación con las técnicas existentes para ello". Este hecho es relevante, insiste el colegio, "especialmente si hablamos de desarrollar nuevos instrumentos de ordenación del territorio", en un espacio geográfico y social tensionado como es el litoral valenciano.
Partiendo de los argumentos del fallo particular de uno de los tres magistrados contrario a la sentencia, el Colegio de Geógrafos considera que la posición finamente tomada por el TSJ no ha contemplado toda una serie de argumentos y fundamentos imprescindibles. De haberse producido éstos, dice la entidad, hubieran conducido a una decisión completamente diferente. Entre ellos, cita el caso de que la sala toma como referencia dos resoluciones del Supremo como jurisprudencia. En concreto las relativas al Plan General Supletorio del municipio de Teror, en Gran Canaria, y el Plan General de Ordenación Urbana de El Campello, en Alicante. En ambos casos se trata de instrumentos de planeamiento urbano de ámbito municipal. Por tanto, de naturaleza en cuanto a escala, determinaciones y tipos de suelo sobre el que se actúa "totalmente distintos y muy difícilmente comparables por razón del objeto de la ordenación y alcance con la que se desarrolla el Pativel".
El Colegio de Geógrafos defiende que "es imprescindible para asegurar una decisión ajustada a la realidad focalizar correctamente el asunto, de acuerdo con una jurisprudencia clara y no ocasional, colateral o con escasa o nula relación con el asunto de litigio".
Llegados a este punto, dice el colegio, conviene analizar el propio alcance de una hipotética responsabilidad patrimonial por aprobación de planes e instrumentos de ordenación supramunicipal, que sin embargo deben partir del principio general de no indemnización, de acuerdo con el art. 4 del RDL 7/2015. Este articulado, añade, apunta que "la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del mismo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes, "excepciones que no serían de aplicación para el Pativel en la Comunitat Valenciana, tal como se recoge en el artículo 48 RDL 7/2015", defiende el colectivo de geógrafos.
La entidad parte de que el desarrollo urbanístico es un proceso duradero y complejo y por lo tanto es necesario también saber en qué momento de ese proceso el particular patrimonializa o consolida el aprovechamiento urbanístico. Según la doctrina jurisprudencial sólo se entenderá que el particular patrimonializa el aprovechamiento urbanístico (o la edificabilidad) a partir del momento en que se concluya el proceso para la urbanización y, por lo mismo, se permita considerar al suelo en situación de suelo urbanizado, con el derecho a edificar pero sin necesidad de que se haya solicitado ya la licencia de obras.
El requisito ineludible para reclamar la indemnización patrimonial es que "el particular haya cumplido con sus obligaciones y actuaciones (deberes, cargas, pagos, cesiones, etc.). Solamente se adquiere el derecho de aprovechamiento urbanístico cuando el planeamiento ha llegado a la “fase final” de la realización y sólo a partir de ese momento, cualquier alteración de dicho planeamiento que suponga la reducción del aprovechamiento y edificación, implicará una lesión al derecho adquirido y por tal motivo corresponderá el derecho a indemnizar.
Recuerda el Colegio de Geógrafos que el Pativel, en su disposición transitoria primera, "también permite continuar su tramitación conforme a los plazos con un máximo de 5 años. Así pues, defiende el colegio, en los supuestos en que hay ordenación detallada, no se interrumpen los plazos de ejecución, sino que se respetan si el planeamiento los ha marcado, y si no se ha hecho otorga un plazo de 5 años para su desarrollo. En conclusión, "los que no tengan ordenación detallada no tenían más que una simple expectativa y por lo tanto no entran en los supuestos indemnizatorios", defiende el colegio.
Los geógrafos consideran que el Pativel es un plan de Ordenación del Territorio de escala subregional, que tienen como objetivo "orientar, dar coherencia y en su caso corregir posibles disfunciones de los planeamientos urbanísticos locales". ¿Debe tener un plan o memoria económica? La respuesta de los geógrafos es que "el Pativel no transforma en ningún caso el suelo, luego tampoco ha sufrido ningún tipo de cargas que justificaran en el momento de su elaboración y aprobación responsabilidad patrimonial alguna". "Tampoco sería exigible en el caso de actuaciones que ocurran sobre medio urbano. En realidad, lo hace sobre suelos que se encuentran en situación básica rural y que por tanto no han sufrido ninguna transformación en el litoral. Así que, en su opinión, esta cuestión, la de la hipotética indemnización, estaría zanjada: el Pativel no debe tener memoria económica, en contra de lo que sí defiende el TSJ en su resolución.
El ejemplo seleccionado en el que se basa la sentencia, el caso del PGOU de El Campello, es, a juicio del Colegio de Geógrafos, "poco apropiada. Se trata de un plan de ordenación municipal", dicen los geógrafos. Para el caso del Pativel, la sala decide tomarlo como referencia válida para el caso que nos ocupa, haciendo extensible la necesidad de este tipo de estudios de ordenación, y que están pensados para casos “esencialmente urbanísticos". Por ello, el colegio insiste que "no se está centrando correctamente el caso." "El Pativel es un plan subregional de Ordenación del Territorio de carácter sectorial, que no debe ser confundido ni tratado por jueces y magistrados como si uno de base urbanística local con capacidad transformadora del suelo se tratara".
Con todo ello, los geógrafos recuerdan que en el caso de Galicia, como un plan de características similares, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia deja claro que debe distinguirse entre un instrumento de ordenación del territorio y un instrumento de ordenación urbanística de desarrollo del suelo urbano; es decir, como reitera el colegio de geógrafos, "no se debe confundir urbanismo con ordenación del territorio".
Alegan los geógrafos valencianos que la sentencia no argumenta con el suficiente y necesario detalle por qué este proceso de Evaluación Ambiental y Territorial Estratégica (EATE), se ha considerado como insuficiente. Recuerda el colegio, como dice el voto particular, el Pativel sí que fue sometido al procedimiento ordinario de evaluación ambiental previsto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre. "Si se revisa la documentación ambiental y la propia declaración de evaluación ambiental elaborada por el órgano ambiental, es evidente que se analizaron varias alternativas". "Es más, durante el análisis de Alternativas incluso hizo el ejercicio hipotético de reconocer la posible responsabilidad patrimonial ante determinados supuestos, cuando era claro, tras todo lo expuesto en este informe, que éstos solo se pueden dar en estados de madurez avanzada en lo relativo a la transformación de suelos y en los que el Pativel no incurría", añade la institución.
"Es ocioso recalcar que el plan se justifica intrínsecamente y entre sus objetivos esenciales, por motivos de orden medioambiental, paisajístico y de la mejora ante los procesos de riesgos naturales (entre otros motivos). Estas cuestiones, están suficientemente justificadas y argumentadas en toda la metodología técnica del plan (Memorias Informativa y Justificativa)", defiende el Colegio de Geógrafos.
Así que a modo de conclusión, los geógrafos sostienen que en el fallo del Pativel hay una preocupante confusión entre la Ordenación del Territorio y el Urbanismo por parte de algunos miembros de la magistratura. Ello exige un esfuerzo de mayor diferenciación entre ambas; cabe plantear la conveniencia de una mayor formación y actualización de la judicatura y la magistratura en lo relativo a estas temáticas; conviene revisar la legislación y reforzando la Ordenación del Territorio que, a la vista de los resultados, quedó mermada con la llegada de la LOTUP en el año 2014; es imprescindible una revisión y aprobación de la normativa para que los efectos de forma no deban acabar con la nulidad completa del Pativel, los casos a seguir son los planes de Galicia y Cataluña; la planificación territorial y también la urbanística deberían en lo sucesivo partir de unos objetivos claros, transparentes, informados y discutidos con la ciudadanía de la forma más amplia posible; el colegio se sitúa y comparte, en términos generales, la posición del voto particular de uno de los magistrados, que construye, argumenta y defiende el contenido del Pativel en términos procedimentales, técnicos y legales, y por último, los geógrafos hacen una apuesta irrenunciable por la sostenibilidad territorial, como principio rector que debe orientar la planificación y la necesidad de cumplir con los objetivos establecidos en la Estrategia Territorial Europea (Postdam, 1999), los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la nueva Agenda Urbana 2030, de acuerdo con el documento hecho público.