Nueva política industrial europea y viejas ideas

Unos días antes de que estallara la pandemia, en marzo de 2020, la Comisión Europea aprobó una nueva estrategia industrial basada en avanzar hacia la transición ecológica y digital, los dos objetivos establecidos desde el comienzo de la presidencia de Úrsula von der Leyen. Sin embargo, la covid se interpuso en el desarrollo de dicha estrategia, que ha sido recientemente adaptada a las nuevas circunstancias.

Después de los problemas de suministro estratégico creados tras la pandemia y la invasión rusa de Ucrania, existe una tendencia a reconsiderar la manera en la que se organiza la producción a nivel global. La opción tomada por la UE desde los años 90 fue favorable al libre comercio (lo cual no significa “neoliberal”, aunque algunos lo crean así), eliminando restricciones internas y, con ello, reforzando la unidad del mercado europeo y creando oportunidades de crecimiento para las empresas europeas. Al mismo tiempo, también se facilitó una estrategia de apertura externa, para que las empresas europeas pudieran crear cadenas de valor dentro y fuera de la UE. Frente a esta opción, cada vez más voces en la UE, pero también en otros países, se muestran partidarias de una mayor intervención del sector público a través de la política industrial. 

De hecho, desde 2020, inicialmente con el objetivo de ayudar a las empresas a sobrevivir durante y tras la pandemia, la UE suspendió la prohibición de las subvenciones a las empresas, algo prohibido en el Tratado de la UE salvo en casos excepcionales (como este). Esto ha significado importantes desembolsos de algunos países (especialmente de los que tenían menos deuda pública acumulada), como Alemania o Francia. Esto ya ha generado una primera desigualdad entre los países, puesto que dos empresas en la misma situación habrían contado con ayuda extra según la solvencia fiscal del país en el que se ubiquen.

Por esa y otras razones, la política industrial puede ser un arma de doble filo, especialmente cuando el elemento central de la misma se basa en los llamados “campeones nacionales”. Este término, traducción directa del francés, se aplica cuando los gobiernos crean empresas o apoyan a empresas ya existentes mediante subvenciones, medidas fiscales u otros mecanismos, con el fin de lograr su liderazgo en un sector. China está, ahora mismo, practicando este tipo de políticas y, en momentos como el actual, algunos quieren imitarla en Europa, especialmente en sectores estratégicos. Sin embargo, ¿es realmente una buena idea? En Estados Unidos y en la UE se han aprobado sendas “Leyes sobre los chips” para atraer inversiones en el sector de semi-conductores. Por su parte, Japón ha gastado más de medio billón de dólares para que 57 empresas niponas inviertan en su país.

Para poder comprender mejor los riesgos asociados a estas iniciativas, Ruchir Agarwal ha publicado recientemente en Finanzas y Desarrollo un artículo donde presenta esta situación en forma de “trilema” (Figura 1). El trilema surge porque no es posible combinar simultáneamente una política de campeones nacionales (que significa un elevado gasto público) con estabilidad fiscal y financiera y crecimiento a largo plazo. Los dirigentes políticos podrían actuar de tres formas distintas. La primera supondría apoyar a campeones nacionales “seguros”, esto es, dar prioridad a la estabilidad financiero-fiscal, es decir, a la seguridad, la prudencia y la resiliencia. Frente a ello, la segunda estrategia sería más arriesgada, apostando por proyectos más audaces, con mayor coste y riesgo, pero, en caso de funcionar, con mayor impacto sobre el crecimiento. 

La opción seguida por la UE desde los 90 ha sido básicamente la tercera: buscar crecimiento estable a largo plazo, con finanzas públicas sostenibles y favoreciendo el libre mercado, vigilando que la competencia sea justa y evitando (con algunas excepciones) guerras de subvenciones. La más notable excepción habría sido Airbus, un caso de éxito. Airbus se creó en los años 60 para hacer frente a Boeing, con el compromiso de absorber pérdidas si surgieran, proporcionando subsidios públicos y financiando los costes fijos del proyecto. Sin embargo, aunque se ponga como ejemplo a China en la actual política de campeones nacionales, el experimento allí no ha funcionado en este sector: COMAC (Commercial Aircraft Corporation of China) acumula más de 70.000 millones de dólares de inversión y 5 años de retraso, no habiendo logrado los estándares adecuados en sistemas de seguridad. Lo mismo le está ocurriendo en el campo de los semiconductores, tal y como se muestra en el interesantísimo documental de "La guerra de los chips" en Arte. 

¿Cuál es la opción que ha tomado la UE en la actualidad? La estrategia puede consultarse, no por casualidad, en la página de mercado interior de la Comisión Europea. En ella se afirma la primera medida es lograr la resiliencia del mercado único europeo de tres formas: primero, con un Instrumento de Emergencia del Mercado Único, para garantizar que se mantenga la libre circulación en caso de emergencias futuras; en segundo lugar, profundizando en el mercado interior, estableciendo estándares comunes para los servicios esenciales, facilitar la digitalización de la vigilancia de los mercados y medidas de apoyo a las PYMES; finalmente, haciendo un seguimiento de 14 “ecosistemas industriales” que se consideran estratégicos (Figura 2): desde el aeroespacial al agroalimentario, pasando por el turismo y la cultura, la energía, etc.

Además, la segunda medida se orienta hacia el exterior: reforzar la autonomía estratégica abierta de la UE. Ello supondría, en primer lugar, las llamadas “asociaciones internacionales diversificadas” para garantizar el comercio y la inversión. Esto significa reconfigurar cadenas de valor y el llamado “friend-shoring”, inversiones estratégicas por parte de socios fiables y con visiones del mundo similares. En segundo lugar, fomentar “alianzas industriales” en sectores clave, algunos ya en marcha (tecnologías de procesadores y semiconductores; datos industriales; computación en el borde y la nube), otros en proyecto (lanzadores espaciales y aviación de cero emisiones). Es decir, campeones europeos. En tercer lugar, realizando seguimiento de dependencias estratégicas. Se puede acceder ya a los informes al respecto, donde han detectado 137 productos (de 5.200 analizados) de sectores sensibles con muy elevada dependencia. Son sólo el 6% de las importaciones, pero se hallan concentrados, como muestra la Figura 3, en China, Vietnam y Brasil. En el caso de 34 de ellos, su sustitución no es factible.

En términos del trilema, la opción adoptada por la UE es una combinación de la C y la A, con mayor peso de la primera de ellas. Fuera del trilema se encuentra la colaboración con amigos o el “friendshoring”, preferible a estrategias osadas pero que, en ocasiones, están condenadas al fracaso. Esto último, está altamente relacionado con la defensa de los “valores europeos” y con la política de defensa exterior de la UE. Pero de ello, hablaremos otro día.