Presupuestos y previsiones para 2021: de nada sirve autoengañarse

A pesar de que hablar de Presupuestos Generales del Estado pueda parecer, a primera vista, un tema aburrido o muy especializado, las cuentas públicas dicen mucho sobre las decisiones políticas. Sin embargo, para ello, es necesario leer entre líneas.  

Este año es especialmente complicado interpretar los Presupuestos Generales del Estado (PGE) por varios motivos. En primer lugar, porque el presupuesto de 2020 fue prorrogado a partir de los anteriores. Recordemos que el último presupuesto no prorrogado fue el de 2018. En segundo lugar, es complicado compararlo con el del año pasado porque en 2020 no se cumplió ninguna previsión, ni de crecimiento, inflación, recaudación o gasto. En tercer lugar, porque las transferencias procedentes de la Unión Europea se convierten en 2021 en una parte importantísima de diversos capítulos de gasto. Sin dichas partidas sería imposible explicar el aumento de fondos destinados a digitalización y a política de medio ambiente, por ejemplo. Es tal nuestro nivel de deuda pública que, sin el soporte de los  nuevos recursos europeos, no habríamos tenido margen fiscal para estas acciones, necesarias para la recuperación económica. Por eso y porque mientras dure la pandemia no se nos aplican las reglas sobre control del déficit, no parece razonable plantear cifras poco realistas que, a la larga, acaban por minar la credibilidad externa e interna de las autoridades españolas.

En el Ministerio de Hacienda está disponible, todos los años, un resumen del PGE. Comenzando por la cifra agregada, en el Cuadro Macroeconómico 2020-21 (Tabla 1) se resumen las cifras básicas sobre las que se construye el presupuesto. Partiendo de que en 2020 se habría producido una caída del PIB real del 11.2%, la previsión de crecimiento para 2021 recogida en los PGE es de 9.8% y un punto más nominal, por lo que la inflación esperada sería del 1%. El consumo privado y también el público se prevé que aumenten, frente a una caída del 12.6% en 2020. También se recuperarían las exportaciones y las importaciones. Cabe destacar un 15% de aumento de la inversión (o formación bruta de capital fijo), dato que incluye la pública y la privada. ¿Por qué estas cifras son importantes? Porque permiten calcular la recaudación de impuestos (que dependen de la renta y del consumo), así como, el paro y el empleo, que aparecen también en el cuadro. 

No obstante, lo primero que cabría decir es que estos presupuestos parten de previsiones en exceso optimistas. Hace unos días el Fondo Monetario Internacional actualizó en Perspectivas de la Economía Mundial sus previsiones de crecimiento. En el caso de España (Tabla 2), ha sido a la baja: un 5.9% de crecimiento real del PIB en 2021 y un 4.7% en 2022. Se mantendría la caída de 2020 en cifras similares a las del Cuadro Macroeconómico, pero la diferencia en crecimiento esperado del PIB en 2021 es de casi 4 puntos porcentuales. Esto se trasladaría directamente a la recaudación de impuestos y, por tanto al déficit a final de 2021. Comparando con la recaudación en 2019 (212.808 millones de euros antes de la cesión a los entes territoriales), el avance de liquidación de 2020 es de unos 196.000 millones, esto es, 17.000 millones menos. El impuesto de sociedades y el IVA habrían sido los más afectados por la pandemia en 2020. Comparando enero-noviembre de ambos años (última cifra disponible) cada uno de estos impuestos habría recaudado, aproximadamente, 8.000 millones de euros menos (una caída del 35% en el Impuesto de Sociedades y de “tan sólo” un 12% en el IVA). Por tanto, no parece muy realista esperar un aumento tan sustancial de la recaudación de impuestos, a pesar de los cambios introducidos para este ejercicio, pues es difícil aumentarla en los 24.000 millones previstos. Respecto al déficit público, se prevé que el de 2020 acabe siendo 11.3% del PIB, explicado no sólo por el aumento en el gasto sanitario, sino también por los subsidios por desempleo, el coste de los ERTE y, en general, por la menor actividad económica. El déficit en 2021 se prevé de un 7.7%, cifra nuevamente optimista, si tenemos en cuenta lo dicho respecto al crecimiento y la recaudación impositiva.

Para poder completar el panorama, es importante ver a qué se van a destinar los fondos y cuál es el origen de los mismos. Hemos visto que los impuestos (previstos) suponen unos 220.000 millones de euros, de los cuales 100.000 se ceden a las CCAA y ayuntamientos. En la Tabla 4 puede verse lo que estaría previsto gastar en las diferentes políticas. El gasto público total sería más del doble (456.000 millones) de la recaudación por impuestos, cifra preocupante de por sí. Es especialmente interesante observar las columnas 2, 3 y 4. La columna 3 muestra la financiación adicional que llegará gracias al programa 'Next Generation EU' desde la Unión Europea. Las mayores partidas (además de los 1.000 millones destinados a servicios sociales y otros tantos a promoción del empleo, 3.000 para completar el gasto sanitario y 1.800 en educación), la parte más importante la forman los más de 5.600 millones de euros para industria y energía, los casi 4.700 para infraestructuras y 4.750 destinados a I+D y digitalización.

Conviene entender adecuadamente estas cifras: la aportación de la UE no es la ordinaria (mucho menor) sino que se trata de lo asignado en 2021 del Fondo de Recuperación y Resiliencia, calculado para el período 2021-22 en 43.000 millones de euros. Debemos comprender que es ésta una iniciativa europea sin precedentes, puesto que son subvenciones y no préstamos. No obstante, deben emplearse en los conceptos a los que se ha asignado: fundamentalmente formación, medio ambiente, digitalización y, por supuesto, sanidad. Se va a realizar una supervisión continua y estrecha del uso de estos recursos, para cuyo uso hay que diseñar proyectos que deben cumplir los requisitos de los programas europeos. El plazo para ejecutar estos gastos es limitado y su buen uso fundamental, no sólo para no perderlos, sino para asegurarnos de que contribuyen a las reformas estructurales tantas veces anunciadas y siempre pospuestas. 

Lamentablemente, la incertidumbre sobre la evolución de la pandemia sigue pesando sobre cualquier previsión. En estas circunstancias, es preferible ser prudentes, puesto que antes o después los datos siempre nos devuelven a la realidad y no sirve de nada auto-engañarse. Según el FMI, y como cualquiera de nosotros puede pensar, que podamos recuperarnos en este año 2021 dependerá de qué avance más rápido, el virus o la vacuna. De momento, avancemos nosotros en las reformas, pues sobre su necesidad existen pocas dudas.