El Tribunal Supremo ha dado esta semana un balón de oxígeno al Botànic con la revocación de la sentencia del TSJ, que en su día anuló el plan de protección de las zonas con programación urbanística en el litoral, pero que estaban sin desarrollar, el denominado Pativel. El fallo es importante en tanto en cuanto mantiene la esencia y la final del Pativel, que es establecer una líneas básicas de ordenación territorial sobre la saturada zona litoral de la Comunitat Valenciana, y que todavía se podía salvar en tanto en cuanto se trataba de suelo urbanizable, pero sin un plan de desarrollo programado y aprobado. Es verdad que ahora de nuevo el TSJ debe redactar otro fallo, pero lo hará en otro contexto y en otra argumentación jurídica, que es la que le ha dado el Supremo.
¿Por qué es importante esta sentencia? Lo es porque puede ser muy clarificadora en un futuro en otros instrumento de ordenación como son los Planes de Acción Territorial que ha venido elaborando la Conselleria de Territorio en casi todas las comarcas de la Comunitat Valenciana con el objetivo de poner orden y fijar unas normas básicas, en función de las necesidades y el contexto de cada comarca.
La frase clave de la sentencia de la sala quinta del Supremo es esta, a mi modesto entender: la diferencia que "existe entre ordenación territorial y ordenación urbanística". El Supremo cita incluso a la RAE para dejar claro la diferencia entre ambos conceptos: la definición de la “ordenación del territorio” sería la ordenación de los usos del suelo o del subsuelo y programación de las grandes actuaciones públicas vertebradoras del mismo, mientras que la RAE define el “urbanismo” -en la segunda de sus acepciones- como la organización u ordenación de los edificios y espacios de una ciudad.
De esta primera aproximación se infiere ya que el concepto de ordenación del territorio es más amplio que el de urbanismo. De aquí que la doctrina especializada haya destacado que las normas urbanísticas, por más que intervengan en ellas las comunidades autónomas, poseen un carácter local-municipal o, lo que es lo mismo, referido al espacio de convivencia urbana, frente al carácter supralocal y autonómico de las normas de ordenación del territorio.
Otra frase que deja claro la diferencia de conceptos es la siguiente: los planes de ordenación territorial establecen las directrices generales, el marco de referencia en el ámbito supralocal para que, posteriormente, puedan aprobarse de manera coherente y con la debida coordinación los planes urbanísticos en ámbitos territoriales más reducidos. "Los planes de acción territorial se limitan a establecer criterios generales de ordenación, sin que ello comporte de modo directo e inmediato la transformación del suelo, pues la transformación urbanística se producirá después mediante la aprobación de los correspondientes instrumentos urbanísticos de ámbito local o municipal".
Y lo que le reprocha el Supremo al TSJ es que "trató a un plan de ordenación territorial como el Pativel un régimen jurídico propio de un plan urbanístico, sin atender al verdadero contenido material de sus determinaciones que, lejos de comportar una transformación urbanística directa e inmediata, se limitan a establecer unas líneas directrices generales a modo de marco de referencia al que deberán ajustarse después los instrumentos de planificación urbanística de ámbito territorial inferior".
Haciendo una comparación -odiosa- podíamos decir que el Pativel u otros instrumento de ordenación territorial son una especie de Constitución que no transforman suelo, pero que marcan una especie de directrices para los PGOU, que serían los estatutos de autonomía urbanística de cada municipio.
El Supremo también deja claro que esas constituciones urbanísticas, como el Pativel, deben respetar el principio de proporcionalidad y huyendo de rigorismos formales excesivos. El Supremo da por buena la memoria económica que incorpora el Pativel en tanto en cuanto no es un instrumento de transformación urbanística, pero le reprocha al TSJ que lo tratara un régimen jurídico propio de un plan urbanístico, que lejos de comportar una transformación urbanística, se limita a establecer unas líneas directrices generales. Es decir, volviendo a la comparación odiosa, el TSJ trató el Pativel como un estatuto de autonomía local, cuando (en teoría) es una especie de Constitución urbanística.
Incorporo toda es argumentación porque lo que hemos visto esta semana con el Pativel, lo podremos ver en meses venideros con los Planes de Acción Territorial de cada comarca. Especialmente, en la Vega Baja, cuyo documento, después de varios años de elaboración, ha generado mucha polvareda. La doctrina está clara: una cosa es la Constitución urbanística, y la otra, muy diferente, los estatutos de autonomía cada municipio. Entre ambos, claro está, debe haber consonancia, convergencia y criterios comunes, y máxime cuando el territorio se enfrenta a un nuevo desafío como es el del cambio climático, con nuevos fenómenos meteorológicos, que exhiben las debilidades de una zona tras la intervención del ser humano. De ahí que esas constituciones urbanísticas que son los PAT recojan no sólo los criterios técnicos sino también el sentir de toda la ciudadanía para que sean lo más perfectas posibles.
No es fácil el acuerdo en los tiempos que corren, pero siempre es recomendable que este tipo de ordenaciones urbanísticas salgan con el mayor consenso posible para que perduren en el tiempo y estén exentos de tentaciones extremistas.
