Los Presupuestos Generales del Estado y el cuento de la lechera

Nos encontramos nuevamente a comienzos de año sin tener un presupuesto aprobado. Sin embargo, existe ya un proyecto de ley de presupuestos respaldado por el consejo de ministros y que se encuentra en trámites en el Congreso de Diputados.

Recordemos que este proyecto, aunque bastante similar, no se corresponde con el pactado hace varios meses por el líder de Podemos, Pablo Iglesias y el presidente del gobierno, Pedro Sánchez. El primero estaba condicionado al aumento del techo de gasto (que había sido aprobado previamente por el gobierno de Mariano Rajoy) y que necesitaba el visto bueno del Senado, que no obtuvo.

Los Presupuestos Generales del Estado son complicados de elaborar y se encuentran, desde las últimas reformas de la gobernanza en la Unión Europea, sometidos a escrutinio, en especial si el país en cuestión ha incurrido en déficit excesivo. Desde 2009 España se encuentra dentro de dicho procedimiento, habiendo pactado una senda de reducción del déficit público que, como puede verse en el gráfico, se cumplió por primera vez en 2017 y que también debería haberse cumplido a finales de 2018. De no ser así, seguiremos siendo el único país de la eurozona sometido al procedimiento de déficit excesivo. Como puede verse también en la tabla, procedente del resumen del proyecto publicado por el Ministerio de Hacienda, se sigue presentando en la documentación un objetivo de -1,8%, cinco décimas más de déficit de lo autorizado. Dado que la cifra de discrepancia son 5.000 millones de euros (aproximadamente un mes de recaudación de IVA), se ideó un truco, que la AIReF (siglas de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) no ha avalado, y que consiste en contabilizar como ingresos de 2019 el IVA de diciembre de 2018 más los doce meses de 2019.

Con todo ello, ¿qué cifras cabe retener de las cuentas públicas del año 2019? En primer lugar, los gastos de la Administración central y los organismos que dependen de ella suponen algo más de 470.000 millones de euros, un 40% del PIB (que ronda en la actualidad los 1,2 billones de euros). Sin embargo, la cifra que suele manejarse es 345.361 millones de euros, que es el gasto en operaciones no financieras, que se obtiene al detraer activos y pasivos financieros. El gasto se divide entre cuatro grandes entes: el Estado (164.000 millones), los Organismos Autónomos (40.000 millones), la Seguridad Social (163.000 millones) y otros 8.000 millones que van al resto de entidades. La suma llega a 375.000 millones porque hay transferencias entre ellos.

En la Seguridad Social el mayor capítulo son las pensiones, que superan los 135.000 millones sólo en las contributivas. Respecto a los organismos autónomos, el principal es el Servicio Público de Empleo, que destina 23.000 millones, entre otras cosas, a las transferencias por desempleo. Otros organismos autónomos del Estado son el Fondo Español de Garantía Agraria, el INE o el Consejo Superior de Deportes. Las Agencias Estatales reciben casi 8.000 millones de euros, incluyendo, entre otras, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (3.800 millones), la Agencia Tributaria (1.100) o la Agencia Estatal de Investigación (732 millones).

El Estado dispone de una cifra relativamente modesta, 164.197 millones de euros, de los cuales más de 30.000 millones son los intereses de la deuda pública (más altos que las prestaciones por desempleo), mientras que 41.403 se destina a la financiación territorial. De esta cifra, casi 37.000 se dirige a los entes territoriales. Finalmente, los Ministerios (véase la Tabla 2) reciben algo menos de 59.000 millones. Los Ministerios con mayor presupuesto son Fomento, Defensa, Interior y Trabajo.

Todos estos datos son importantes porque permiten hacer una rápida comparación entre partidas. Además, hay un par de aspectos que muchas veces no se tienen en cuenta. En primer lugar, que hay impuestos cedidos totalmente a las autonomías (Patrimonio, Sucesiones y Transmisiones) y otros parcialmente (IRPF e IVA) de los que el 50% va directamente a las CCAA de régimen general. Por ello, como puede verse en la Tabla 3, el total que perciben las CCAA supera los 110.000 millones de euros (y no los 37.000 mencionados anteriormente). La segunda puntualización es que dichos fondos no son finalistas. Las CCAA elaboran los presupuestos atendiendo a sus prioridades y políticas, siendo aprobados en sus parlamentos. Evidentemente, la mayor parte del presupuesto de las CCAA se destina a Sanidad y Educación, competencias transferidas y de cuya gestión son responsables.

Ello explica que los ministerios de Educación y Sanidad tengan presupuestos bastante pequeños: 2.300 en el caso de Educación (más otros 2.400 de Universidades e Investigación) y 3.100 en el caso de Sanidad. En Educación, el gasto viene explicado en un enorme porcentaje por las becas generales (1.600 millones). La principal labor de los ministerios, en el actual sistema, es elaborar la legislación básica y coordinar las políticas con las autoridades de las CCAA. Otra cosa, muy diferente, es que se haga dejación, en muchas ocasiones, de dichas obligaciones. Pero eso es otra historia…

No obstante, resta saber no sólo si se aprueban sino cuáles van a ser los efectos sobre la recaudación de las diferentes medidas tomadas en un contexto mundial de desaceleración. Hemos repasado los gastos previstos, pero poco hemos hablado de los ingresos y lo que conocemos hasta ahora se parece bastante al cuento de la lechera: están en el aire. El ciclo económico, a este respecto, es implacable. Aunque el FMI no haya reducido las cifras previstas de crecimiento para España, tanto los impuestos tradicionales como los cambios introducidos en este presupuesto (impuesto Google y Tasa Tobin) son muy sensibles a la actividad económica externa e interna, siendo de esperar una recaudación bastante por debajo de lo que prevén las cuentas públicas. Es decir, el déficit rebasará los límites previstos.

Independientemente de que se aprueben estos presupuestos o se prorroguen los de 2018, la comparación muestra que, en la mayor parte de los casos, son continuistas. Otra cosa es ir al detalle: por ejemplo, un simple cálculo nos muestra un incremento medio en los fondos percibidos por las CCAA de un 6.3% y Comunidad Valenciana vuelve a quedarse por debajo de la media (su incremento es un 5.4%). Los fondos destinados a Madrid y Andalucía aumentan justo la media, mientras que Cataluña lo hace en un 8.1%. Es decir, que parezca que las cosas cambien para que se queden igual.