Foto: EDUARDO MANZANAVALÈNCIA. Joan Llinares pasa este mes el ecuador de su mandato como director de la Agencia Valenciana Antifraude, que comenzó en 2017 su andadura. El responsable del organismo atiende en una extensa entrevista a Plaza por el Día Internacional contra la Corrupción, que se conmemora el 9 de diciembre, para tratar asuntos como el aumento de denuncias, las contrataciones de emergencia por parte de la Generalitat o la preocupación que genera la llegada de los fondos europeos por la covid.
–¿Qué ritmo de denuncias tienen actualmente? ¿Cuántas de ellas acaban derivando en apertura de expediente?
–El ritmo no ha sido uniforme y menos este año en el que la pandemia lo ha alterado todo. Lo que sí que nos ha sorprendido es que el volumen en 2020 se ha incrementado con respecto a 2019. El año pasado se registraron 168 denuncias y este ya vamos por las 196. En las últimas semanas hay una denuncia diaria de media. Creo que esto coincide también con que la gente se va enterando de que existe la Agencia.
En cuanto al tipo, llegan denuncias con información de comportamientos y denuncias sobre irregularidades en las administraciones, especialmente en materia de contratación pública, aunque también subvenciones, urbanismo y gestión de personal en la selección de funcionarios o los sistemas retributivos.
Ahora hemos empezado a publicar las resoluciones finales de los expedientes con los datos anonimizados. Antes de acabar el año seguramente tendremos todos colgados. Desde noviembre de 2017 hasta la actualidad, las alertas que han llegado han sido 582. De ellas, hay 258 resueltas, por encima de la mitad. Un 10% de las denuncias las derivamos a otras instituciones, como la Agencia Tributaria.
–¿Suelen tener todas las denuncias fundamento?
Hay algunas que no concretan qué hechos han de ser motivo de investigación. No es un porcentaje menor, será alrededor del 30% las que van al archivo por ello o porque se denuncian cuestiones que no son de nuestra competencia.
–¿A qué cree que se debe? ¿Desconocimiento?
–Creo que el nombre de "antifraude" lleva a que haya gente que piense que las cuestiones tributarias también sean asunto nuestro y puede llevar a error. A veces es cierto que hay quien tiene pretensiones en materia de contratación o de subvenciones que no ha resultado beneficiaria y acude a la Agencia. Pero eso tiene su propio camino dentro de la Administración a través de recursos. No podemos calificarlo de fraude ni corrupción. Hay personas que ven en la Agencia otra instancia. Hemos tenido casos de algunos que han perdido en los tribunales y acuden aquí con una intención de que se revise su caso, pero esa no es nuestra competencia porque ni podemos entrar en lo que está judicializado ni menos en lo que ya tiene una sentencia.
–¿Cuántos casos se han llevado a la Fiscalía o a otro organismo?
–En estos momentos hay 26 expedientes interrumpidos por haber sido remitidos a la Justicia o al Tribunal de Cuentas. Esto supone que hemos abierto expediente de investigación por alguna denuncia y el personal de la Agencia deduce que las conductas entran dentro de los ilícitos penales. Tras un análisis se remite a la Fiscalía con un informe motivado y con las conclusiones. Si se abre investigación judicial, la Agencia actúa como órgano de colaboración y realiza informes periciales a petición del juez.
–¿Podría dar algún ejemplo de asuntos remitidos o en los que estén colaborando?
–De los casos remitidos no porque en estos momentos están en fase de investigación y por una cuestión de cautela no podría citarle. De las periciales una que trascendió fue la del caso Erial. Fue un análisis larguísimo de decenas de miles de documentos que conllevó una dedicación prácticamente plena de una parte de nuestro personal. También se han realizado informes para algunas de las piezas de Vaersa y en otros asuntos donde los imputados o procesados son funcionarios.
–Hablando de los funcionarios, ¿han percibido, con el paso del tiempo, una mayor iniciativa a la hora de denunciar por parte de este colectivo?
–Una buena parte de las personas que denuncian son funcionarios. Antes podían ir a la Policía, a la Fiscalía o al juzgado, pero ya sabían lo que les esperaba, además poniéndolos en el centro de la investigación. Nosotros tenemos funcionarios protegidos que precisamente actuaron de esta manera. Nuestra función es ser el canalizador para que cualquiera que observa o que incluso participa de procedimientos que entran dentro de lo que son conductas fraudulentas o corruptas pueda venir a la Agencia y denunciarlo. Aquí tiene toda la protección y la asistencia jurídica para que la indemnidad de su persona esté preservada. También hacemos bastante actividad formativa en el ámbito de la prevención y muchos nos lo dicen así de sencillo: "Oye, que yo a mi alcalde ya le tengo dicho que como tome una determinada decisión iré a la Agencia y lo denunciaré". Ese planteamiento es bueno porque utiliza la vigilancia del organismo para que las cosas funcionen bien. Desearíamos que con la prevención fuera suficiente y que no tuviéramos que entrar en una fase de investigación y de castigo.
–¿Qué echa de menos en la regulación actual sobre la protección de los funcionarios?
–En la ley de la Agencia, que aprobó el Parlamento valenciano en 2016, está la obligación de proteger a las personas que denuncian fraude o corrupción, pero nos encontramos con una serie de handicaps que no dependen de nosotros, sino de cambios legislativos a nivel estatal. Europa aprobó hace un año la directiva de protección de las personas denunciantes y de la creación de canales internos y externos seguros y confidenciales para la presentación de denuncias. En ella se dio a los estados dos años de plazo para que lo incorporen dentro de sus ordenamientos jurídicos. Pero nosotros nos topamos con la dificultad de que hay normas estatales que es necesario armonizar con la directiva y, sobre todo, encontramos que a nivel estatal hay una ausencia absoluta de un plan estratégico contra la corrupción. Falta una norma general. Pero tenemos fundadas dudas de que si no hay una presión en todos los sentidos esta directiva se trasponga.
En España prácticamente no se ha adoptado nunca una decisión en este sentido, a pesar de que firmó una Convención de las Naciones Unidad que así lo exigía, y han sido los territorios de la Comunidad Valenciana, Cataluña, Baleares o Andalucía los que están tramitando sus propias leyes. En el nuestro encontramos que la persecución hacia las personas que denuncian está muchas veces amparada por la dificultad de que legalmente la protección sea íntegra y completa.
"En España se tendría que regular la posibilidad de que una persona que ha participado de un delito pueda denunciar y colaborar con la Justicia con eximentes"
Y luego hay otra cuestión que plantea la Convención Internacional contra la Corrupción y que en España no se ha querido regular nunca, que es la posibilidad de que una persona que ha participado del delito pueda colaborar con la Justicia para desarticular todo el entramado. En nuestro ordenamiento penal, aunque se hayan arrepentido y colaboren, no se contempla la eximente, sino únicamente atenuantes. Pero esas atenuantes no son suficientes cuando te llega un empresario y te dice que tiene que está pagando para que se le adjudiquen determinados contratos y que lo está haciendo. Aunque viene y lo denuncia, se encuentra que cuando se inicia el procedimiento en el ámbito penal va a estar imputado y, aunque luego se le apliquen las atenuantes, va a estar sentado en el banquillo e incluso condenado. Hemos tenido condenada a una persona en la penúltima pieza de Gürtel, como es José Luis Peñas, sin el cual no se habría podido desmantelar la trama. Y a una exfuncionaria, Ana Garrido, que tuvo que dejar el trabajo porque le hicieron la vida imposible.
–¿Qué supone para las administraciones, en este caso valencianas, esa directiva europea?
–Desde diciembre de 2021 todas las empresas o entidades de más de 50 trabajadores tendrán que tener un canal interno y otro externo de denuncia (que seríamos nosotros). También los ayuntamientos de ese número de empleados o de municipios de más de 10.000 habitantes. El de València, por ejemplo, habrá de contar con su propia oficina de buzón de denuncias como ya ocurre en Madrid o Barcelona. En el caso de los consistorios más pequeños deberían contar con el apoyo de las diputaciones.
–¿Qué opina de que los partidos del Gobierno autonómico hayan aprobado que todas las contrataciones de fondos de reconstrucción covid sean sin concurso público?
–Nosotros al principio de todo y cuando ya salieron normas dirigidas a poder hacer frente a la pandemia ya alertamos de la necesidad de aumentar el control. El control no es incompatible con la eficacia y con la transparencia. Es decir, si estoy haciendo las cosas bien, ¿qué miedo he de tener en que se sepan?. La ley de Contratos del Sector Público reconoce los contratos de emergencia como el medio para poder hacer frente de una manera inmediata a las necesidades que puedan estar afectando a la población en general. Estamos hablando de hechos como la propia pandemia, como inundaciones o como desastres naturales donde este procedimiento ha existido y además es necesario. Otra cuestión es que el contrato de emergencia no te impide ni te exime de cumplir con los requisitos. Es decir, tiene que haber un expediente documentado, perfectamente explicado y motivado de por qué has tomado determinadas decisiones. Yo únicamente entiendo una adjudicación directa con una única oferta en aquellos casos en los que no es posible obtener los recursos de otras empresas o cuando en un determinado objeto contractual sólo hay una empresa que tiene la exclusiva. Los procedimientos de emergencia son perfectamente compatibles con la transparencia e incluso con la concurrencia. Yo soy muy crítico con esto.
"Si en la contratación ordinaria ya hay riesgo, imagínese si se plantea prescindir de todo el procedimiento en los contratos sin concurrencia. La ley establece igualdad y transparencia, difícilmente se va a poder alterar"
–¿Teme que los fondos europeos se conviertan en un foco de corruptelas si no se controla su destino?
–Estamos muy alerta con este tema. En la contratación ordinaria el riesgo ya está. Nos hemos encontrado con contratos que tienen su correspondiente publicación en los diarios oficiales, concurrencia de empresas, una mesa de contratación conformada con técnicos... y resulta que al final hay unos pliegos de condiciones que encerraban ya en sí mismos conductas clarísimamente tendentes a beneficiar a una determinada empresa. Es decir, si en la contratación ordinaria ya ocurre, imagínese si se plantea prescindir de todo esto. La ley de Contratos del Sector Público difícilmente se va a poder alterar. Los principios que establece son los de concurrencia, igualdad entre las empresas y transparencia. Esto se tiene que cumplir. La contratación directa no tiene por qué significar la adjudicación a dedo, se puede hacer con concurrencia. Ante un objeto de contrato que puede ser una determinada obra o servicio, que me diga alguien que sólo lo puede hacer una empresa, con nombre y apellidos, y ninguna otra más. Es que nos cargamos el principio de igualdad
La corrupción no es únicamente una vulneración del Código Penal o de los códigos administrativos, va contra la contra el artículo 14 de la Constitución que consagra la igualdad de todos. Cuando tú estás discriminando a unas empresas y beneficiando a otras, te estás cargando un artículo de la Constitución. Y lo mismo con respecto al derecho al buen gobierno y a la buena gestión de los recursos de forma eficiente.
A mí me preocupa mucho que ahora vayan a llegar a España 170.000 millones de euros, una parte de los cuales va a corresponder a la Comunidad Valenciana. Lo que no podemos es defraudar a Europa porque eso la pondría en peligro. Ese dinero va a poner a prueba todas las estructuras económicas de Europa y tiene que servir para recuperar la economía tan afectada por las consecuencias de la pandemia. Si no lo hacemos bien, se perderá confianza en el propio ámbito europeo. Recordemos lo que costó convencer a países como Holanda, Suecia o como Dinamarca para que aceptaran esta distribución de fondos.
–¿Y qué habría que hacer?
–Desde luego no se puede dejar de lado a los órganos de control interno, sino que además hay que dotarlos de mejores medios. Y en cuanto a los externos, nosotros cumpliremos con nuestra función.
–De hecho la Agencia puede actuar de oficio, como ha ocurrido en el caso de la investigación en las contrataciones de los hospitales de campaña. ¿Puede contar algo más al respecto?
–No, se está analizando información, pero sin ninguna conclusión, por las magnitudes del dinero público que supone, por los procedimientos y, sobre todo, por el riesgo. En estos momentos, hay dos expedientes abiertos de oficio, el que afecta a las contrataciones del Gobierno valenciano y otro sobre las residencias. Evidentemente de oficio podemos actuar, pero aquí lo ideal es que si alguien desde dentro, que es para lo que sirve el canal de denuncias que tenemos funcionando desde el 2018, te da datos o te advierte, vas dirigido al caso concreto.
–¿Han llegado denuncias relacionadas con los contratos de emergencia del coronavirus?
–No. Ante el análisis del equipo directivo de la Agencia de la gravedad de todo lo que estaba ocurriendo, decidimos abrir de oficio. Luego, como algunas de las investigaciones que hacemos, puede resultar que todo es correcto, que no hay fraude y que no hay corrupción. Pues mira, así lo diremos y generaremos confianza, que es de lo que se trata.
–¿Qué posibles conductas pueden ser reprochables desde la Agencia respecto a estas investigaciones sobre las contrataciones de emergencia? ¿Se han saltado el principio de igualdad?
–Sobre todo queremos comprobar que se ha cumplido con las garantías de unos pliegos de condiciones que no restrinjan lo que el mercado está en disposición de ofrecer. Hay algunos que se hacen ad hoc con las características ya de entrada en los que la adjudicación está hecha antes del propio concurso y se viste el expediente.
-Existen numerosas resoluciones sobre malas actuaciones e irregularidades en el Ayuntamiento de València: las obras de reparación del Teatre El Musical, los servicios de mediación hipotecaria en Vivienda, la producción de un programa televisivo contratado por Mercavalencia, las obras de la plaza de la Reina, las ayudas a dedo a Escola Valenciana... sin embargo, da la sensación a veces de que la Agencia da el toque y recomienda, pero luego todo sigue igual. ¿No pueden hacer nada más para que no se repita lo que considera irregular? ¿Se están aplicando las sanciones que corresponde?
–Si hay perjuicio económico, la Agencia lo traslada al Tribunal de Cuentas. De hecho, hay alguno de estos expedientes que ha comentado sobre los que el Tribunal de Cuentas ha abierto diligencias. El régimen de recuperación de estos recursos está establecido por ley a través de su competencia, por lo que la efectividad de las resoluciones de la Agencia las garantizamos por esa vía. Y luego nos podemos encontrar con irregularidades administrativas sin que tengan una consecuencia económica. Aquí nosotros planteamos recomendaciones y la Administración las puede seguir o no. Pero tengamos en cuenta que advertidas determinadas irregularidades o anormalidades, no es lo mismo volver a incidir sobre lo mismo. Si volviera a ocurrir, a lo mejor ya estaríamos hablando de conductas de prevaricación, pero ya sería en una fase posterior. Luego está nuestra rendición de cuentas. Comunicamos a las Cortes Valencianas todas estas irregularidades para que los partidos políticos actúen en consecuencia.
–¿Puede citar alguno de los asuntos del Ayuntamiento que se hayan llevado al Tribunal de Cuentas?
–Está el de las jubilaciones anticipadas irregulares de la EMT y el de los contratos publicitarios de los programas televisivos.
"Las ayudas directas la ley las permite, pero la Agencia detectó que en el caso de Escola Valenciana no estaban suficientemente motivadas ni justificadas"
-Un reciente informe suyo señala que la subvención directa que Escola Valenciana recibe cada año del Ayuntamiento de València desde 2017 es ilegal, como ya había advertido la Intervención, pero en 2021 está previsto volver a concedérsela a dedo. ¿Dónde acaba la irregularidad y empieza la prevaricación?
–Donde un juez decida. Las ayudas directas la ley las permite, pero la Agencia detectó que en ese caso no estaban suficientemente motivadas ni justificadas. Vinimos a reforzar el informe del propio interventor municipal, que ya estaba advirtiendo de que eso no se debía hacer así.
–Algunos de estos temas afectan a representantes de Podemos, los impulsores de la Agencia, y a PSPV y Compromís, que la apoyaron. ¿Cree que alguien ahí dentro se arrepiente de la puesta en marcha de este organismo?
–Permítame que me guarde para mí la respuesta. Aun así, creo que a medio y a largo plazo todos han terminado entendiendo las necesidades de la Agencia porque la imagen que se está trasladando de la Comunidad Valenciana es muy diferente a la que tenía hace tan solo diez años. Cuando abrimos expedientes aquí no preguntamos a qué partido afecta, eso queda absolutamente fuera de nuestra manera de proceder. Pero entiendo que algunas de las resoluciones que hacemos duelan desde un punto de vista político a formaciones que han apoyado y siguen apoyando a la Agencia.
–¿Han recibido alguna presión política?
–De una manera indirecta sí, porque cuando un grupo parlamentario quiere acceder a los a los expedientes de investigación cuando todavía se están tramitando, esto para nosotros es una anormalidad. Esto va en contra de nuestra ley e incluso de la ley de Transparencia Estatal, donde se establece que los expedientes de investigación, tanto en el ámbito administrativo, disciplinario o de cualquier otro tipo, son excepciones a la obligatoriedad de entregar la información. Nos hemos encontrado con varias situaciones de esta naturaleza y lo estamos combatiendo en los tribunales.
"De una manera indirecta hemos recibido presiones, porque cuando un grupo parlamentario quiere acceder a los a los expedientes de investigación cuando todavía se están tramitando, esto para nosotros es una anormalidad"
–Sin embargo, sobre la actuación del PP, que es al que usted se refiere, hay pronunciamientos de los tribunales que le están dando la razón y obligan a la Agencia a entregarle la documentación. Algo que va en contra de la propia naturaleza del organismo. ¿Cómo se soluciona eso?
–Habrá que revisar la propia ley de la Agencia porque no tiene sentido. No nacimos para hacer investigaciones para los partidos políticos. Estas actuaciones hay que entenderlas como lo que son: interferencias, presiones y ataques a la independencia y la objetividad de los funcionarios que hacen su trabajo. Es que esto no se les ocurre hacerlo en el ámbito de la Inspección de Hacienda, donde un informe es restringido lo pida quien lo pida.
–Pero si finalmente los tribunales dan la razón al PP y sientan el precedente de que tienen que entregarle la documentación, ¿qué harían?
–Lo estudiaríamos. En estos momentos no tenemos respuesta. Pero de todas maneras entraría dentro de las vulneraciones de normas europeas, por lo que podría ser perfectamente susceptible de recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Entre otras cosas porque dentro de estos expedientes están identificadas las personas que están colaborando en la investigación y la directiva europea ordena que hay que protegerlas.
–¿Cómo ve las investigaciones en torno a las ayudas concedidas a empresas del hermano del presidente Ximo Puig? Recientemente han sido sancionadas por pactar precios, pero quedan pendientes varias vías judiciales.
–No opino sobre asuntos que se están investigando también en la Agencia. Mi opinión en general sobre el mundo de las subvenciones es que una buena parte de los recursos públicos vuelven a la sociedad en forma de esas ayudas y que éstas deben de ser aprovechadas en los destinos y en las formas en que lo exigen las propias bases de las convocatoria. Por la imposibilidad de abarcar una fiscalización detallada de todo, aquí rige mucho el principio de la confianza, sobre todo en este sector de los medios de comunicación donde las aportaciones públicas permiten tirar para adelante a muchas empresas. Lo que sí que está claro es que cuando se da un hecho en el que no se ha cumplido con lo que se debe, se tiene que actuar y tiene que servir también para los demás. No estoy hablando de ningún caso concreto, sino de que el riesgo siempre está donde menos control hay.
–¿Cómo valora el funcionamiento de la Conselleria de Transparencia? ¿Piensa que cumple con el objetivo con el que fue creada?
–Desde la Agencia hemos intentado siempre desarrollar el principio de lealtad institucional. Yo no puedo entrar en cómo se organiza el Consell. El día que deje de ser director tendré mis opiniones. Lo que sí que digo es que tenemos muy buena relación con la Conselleria de Transparencia porque es una barrera contra la corrupción. Nuestra colaboración es total.
–¿Piensa que el abuso de contratos menores es un problema en la Administración?
–De entrada, sin los contratos menores, las administraciones públicas tendrían muy difícil poder funcionar y están contemplados en la ley. La cuestión es la tergiversación, el abuso o los contratos que no son menores pero que se hacen pasar por ellos con fraccionamiento. El no hacer concurrencia cuando te lo permite la situación es una mala señal. En esos casos es donde sí que actúa la Agencia y si se concluye que habido fraccionamiento de naturaleza delictiva se remite a la Fiscalía.
–¿Por qué las denuncias de posible fraccionamiento de contratos que vemos con frecuencia en informes de la Sindicatura de Comptes y de la Agencia Antifraude raramente son investigadas por la Justicia y apenas acaban en condena?
–Porque la Justicia, en muchos de estos casos, lo que termina considerando es que es una irregularidad administrativa y que como tal se debería de tratar. En el ámbito funcionarial, una irregularidad administrativa tiene una respuesta que es el expediente disciplinario. Pero cuando la decisión la toma un político, la respuesta ha de ser política. Nosotros tenemos expedientes donde finalizamos planteando la exigencia de responsabilidades porque vemos actuaciones nulas. Pero sí que es cierto que a la vía penal tiene que ir los hechos más graves y además hay un elemento esencial en ese ámbito que es el de la culpa.
–Otra irregularidad en la que apenas entra la Justicia es la de contratos vencidos e improrrogables que algunas administraciones mantienen prorrogados durante años, beneficiando al actual contratista y perjudicando a los aspirantes a serlo. ¿No es igual de grave que una adjudicación a dedo?
–Son situaciones diferentes, pero si plantea la igualdad de la gravedad es porque las consecuencias se parecen. Uno de los últimos documentos que hemos emitido es el del enriquecimiento injusto. Muchas administraciones nos dicen: "Si no he podido tener el contrato listo cuando me vencía el que estaba vigente, ¿qué voy a hacer, dejar de prestar el servicio?". La tesitura es esta. ¿Por qué no estaba resuelto el contrato a tiempo?. Aquí pueden haber incidencias justificadas, como que se complique el procedimiento con recursos o la escasez de personal funcionario. Pero lo que creemos es que no puede haber alteración del precio ni que durante meses y años se esté pagando sobre la figura del enriquecimiento injusto sin hacer la contratación con concurrencia y con igualdad.
–Durante estos años han tenido problemas para completar la plantilla en la Agencia. ¿Ha llegado la estabilidad después del goteo de bajas?
–Ese tema es una cuestión recurrente, pero si se fijara en cualquier otra institución o administración pública, vería que la llegada y la salida de funcionarios está dentro de la normalidad. Todo funcionario tiene derecho a cambiar de puesto de trabajo. En estos momentos la Agencia está formada por 48 profesionales y hay plazas en proceso de concurso. Nosotros, y es importante decirlo, hemos tenido dificultades con algunas administraciones que se niegan a otorgar la situación de servicios especiales, y eso nos ha producido daño.
–¿Seguirá hasta cumplir el mandato de siete años como director?
–El tiempo lo dirá. Cuando acepté el puesto, evidentemente lo hice con todas las consecuencias. Para mí hay que cumplirlos. Otra cuestión diferente es que tengo una enorme tranquilidad porque el equipo humano de la Agencia resolvería cualquier incidencia.
